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Pour une participation efficace Bonnes pratiques en bref


Pour une participation efficace

Les mesures d’action affirmative ayant pour but d’améliorer la participation des femmes en tant que représentantes politiques au sein d’instances gouvernementales décentralisées constituent un domaine croissant de recherche et de pratique de développement. Il faut toutefois traiter au préalable plusieurs questions avant que ce but puisse être atteint.

Dans certains pays, l’action affirmative (dite aussi « promotion sociale ») a permis d’inclure les femmes en nombre appréciable dans la gouvernance locale. Parallèlement, les instances du gouvernement central délèguent des pouvoirs accrus aux instances locales. Ces mesures ont-elles pour effet d’accroître l’efficacité de la participation des femmes aux processus décisionnels ? Le présent article explore les questions liées au renforcement des institutions et des capacités qu’il faut traiter pour autoriser une participation effective des femmes élues aux fonctions gouvernementales locales.

Une telle participation et un exercice pratique du pouvoir par les femmes au niveau local dépendent en grande partie des conditions de leur inclusion (des caractéristiques particulières de l’action affirmative, par exemple), de la mesure dans laquelle les règles et la décentralisation encouragent une participation sensible aux sexospécificités, et de la force des organisations féminines de la société civile au niveau local. Le présent article analyse ces questions dans plusieurs pays, sur la base de recherches effectuées par le Royal Tropical Institute (KIT) d’Amsterdam en collaboration avec le CRDI.


Conditions de l’inclusion

Au Bangladesh, les représentantes sont défavorisées par des contraintes structurelles liées à l’incorporation de quotas pour les femmes dans le système électoral. L’union parishad (institution gouvernementale locale en milieu rural) peut comprendre jusqu’à neuf circonscriptions et les électeurs de chacune d’elles élisent un membre général qui est généralement un homme, bien que les femmes puissent faire acte de candidature.

Les quotas réservent trois sièges supplémentaires aux femmes dans chaque union parishad et les femmes occupant ces sièges sont élues par trois circonscriptions, qu’elles représentent.

Cela oblige les femmes candidates à faire campagne dans une zone trois fois plus étendue que celles des hommes (membres généraux). Elles sont également défavorisées au plan des ressources, lesquelles sont attribuées à part égale aux membres femmes et aux membres généraux.

En Inde, où 33 % des sièges au sein des instances locales de tous les niveaux sont attribués aux femmes, les circonscriptions où les sièges sont réservés à celles-ci varient par permutation d’une élection à l’autre et s’ouvrent aux candidatures générales (d’hommes ou de femmes). En conséquence, les partis politiques ne prennent pas les candidatures féminines au sérieux et n’investissent pas dans les élues, sachant parfaitement qu’aux élections suivantes, ces femmes cesseront de leur être utiles.

En Ouganda, la loi sur le gouvernement local de 1997 exige que 30 % des sièges des conseils locaux soient réservés aux femmes. Mais ces sièges sont ajoutés aux sièges existants. On crée pour les femmes de nouvelles circonscriptions, formées de deux ou trois circonscriptions standard. Ceci a pour effet de doubler ou de tripler le nombre d’électeurs/électrices que chaque femme élue représente, par comparaison aux représentants élus dans les circonscriptions standard.

Les élections pour l’attribution des sièges féminins ont lieu séparément, au moins quinze jours après les élections dans les autres circonscriptions. En 1998, lors des élections locales, ces complexités du système ont provoqué dans l’électorat une certaine irritation et une certaine fatigue, qui ont fait que dans l’ensemble du pays, le quorum n’a pas été réuni pour les élections des femmes. Il a fallu plusieurs scrutins successifs, mais ce processus a porté atteinte à la légitimité et à la crédibilité des femmes en politique.

Au Niger, très peu de femmes sont élues conseillères, malgré un quota de 10 % prévu par la loi. Des recherches effectuées par une ONG locale (Alternatieve) révèlent que durant les élections de 2006 et de 2009 dans la région de Zinder (Niger), tous les partis politiques ont respecté la loi en présentant 10 % de femmes parmi leurs candidats. Les femmes populaires auprès des électeurs ont même parfois été placées en tête de liste.

Mais elles sont systématiquement reléguées en fin de liste dès le lendemain des élections, ce qui réduit à néant leurs chances d’être élues. Les partis politiques tournent ainsi les dispositions de la loi, étant donné que les quotas ne s’appliquent qu’aux listes électorales des partis et pas au nombre de sièges des conseils.

L’action affirmative aide incontestablement les femmes à accéder aux structures du pouvoir au niveau local et national, mais, ces exemples le montrent, la crédibilité et la légitimité des femmes élues en tant qu’acteurs politiques peuvent également être minées par des problèmes de conception des politiques ou par une application partielle des mesures d’action affirmative.

Décisions relatives aux ressources

Les processus de décentralisation ont été utilisés pour améliorer la participation des femmes pauvres à la politique. Ils accroissent la représentation des femmes dans certains contextes et ont donné lieu à des initiatives de la société civile axées sur le renforcement des femmes élues siégeant dans les instances locales, à l’organisation d’électorats féminins, à l’introduction d’audits sexospécifiques et à l’utilisation des espaces institutionnels existants. En Amérique latine, par exemple, la budgétisation participative (exigée par la loi au Pérou et au Brésil) sert à la fois d’outil politique de mobilisation et d’instrument pour accroître la responsabilisation des instances gouvernementales locales envers les femmes pauvres.

L’expérience démontre, toutefois, que la participation des femmes aux processus décisionnels dépend de plusieurs facteurs, notamment des règles institutionnelles régissant la planification, l’attribution de fonds et autres ressources au niveau local et de l’étendue de la décentralisation du pouvoir pour que l’emploi des ressources puisse faire l’objet d’un suivi et d’audits par les instances locales.

Un problème commun en Inde, par exemple, est que tous les États n’ont pas délégué leur autorité financière et administrative au niveau le plus bas de l’administration locale, celui des panchayats. Ceux-ci sont souvent de simples exécutants de programmes nationaux d’élimination de la pauvreté et d’autres programmes liés, mais n’interviennent pas dans leur planification, ce qui limite l’étendue de la participation et la promotion d’intérêts sexospécifiques.

Il existe des obstacles analogues dans de nombreux autres pays où les citoyens participent à la planification du développement par le biais de vastes processus de consultation, mais où les administrations locales n’ont toujours qu’une autonomie et un pouvoir limités concernant les recettes fiscales et les ressources nécessaires pour mettre leurs plans en oeuvre. Un manque de pouvoir décisionnel mine l’intégration des priorités de la population, en particulier de la population féminine, ce qui peut également porter atteinte dans le long terme à la légitimité du gouvernement local.

Même si les instances locales disposent de l’autorité et des ressources nécessaires pour exécuter leurs plans, il existe peu de mécanismes par lesquels la population peut demander des comptes aux pouvoirs publics locaux en ce qui concerne la budgétisation et les décisions d’exécution des plans, notamment du point de vue de l’égalité des sexes. Aucun État de l’Inde, sauf le Kerala, n’a réservé un pourcentage de son budget au développement des femmes, ce qui rend plus difficiles les actions visant à obtenir des décisions favorables à la cause des femmes.

Dans son article de 2004 intitulé Decentralization and gender equality, Anne-Marie Goetz donne des exemples d’innovations institutionnelles grâce auxquelles la participation des femmes est devenue possible dans divers contexte nationaux et où les fonctions de planification et de suivi tiennent davantage compte des intérêts des femmes. Ces innovations comprennent l’attribution d’un pourcentage du budget à des délibérations réservées aux femmes et une analyse des recettes fiscales et des dépenses locales sensible aux sexospécificités. Ce sont là certaines des mesures qui devraient amplifier la voix des femmes dans les délibérations locales et favoriser les dépenses visant à répondre aux besoins des femmes.

Accent mis sur les capacités individuelles

Il est incontestable que les mesures d’action affirmative au sein des instances gouvernementales locales ont abouti, en Asie du Sud, à ce que l’on a appelé une « politique de facto », entendant par là une situation politique où une personne, bien que représentant élu, ne participe pas activement aux processus de gouvernance. Ce qui ne veut pas dire que toutes les femmes se trouvent dans cette situation, ni que celle-ci est irréversible et l’on a de nombreux exemples avérés de femmes rurales et urbaines, de femmes de basse caste et de femmes tribales qui ayant été élues à des organes gouvernementaux locaux ont exercé et exercent effectivement leurs fonctions de représentantes.

Les ONG et les organisations de la société civile continuent de fournir des appuis aux femmes membres d’instances gouvernementales locales en renforçant leurs capacités et leur voix. En Inde et au Bangladesh, elles le font en partant de l’hypothèse que le manque d’expérience politique, de connaissances et d’information des femmes limite leur participation. Les programmes de formation gouvernementaux à l’intention des représentantes élues adoptent la même optique. De nombreuses organisations de la société civile, en particulier celles qui représentent les intérêts des femmes, ont également compris l’importance de réseaux de soutien pour assurer le maintien des femmes dans les charges publiques.

Des contraintes institutionnelles souvent ignorées

Plusieurs études sur la participation des femmes élues au sein des instances gouvernementales locale les considèrent comme des agents indépendants ou plutôt comme des femmes qui ne sont pas affectées par les inégalités entre les sexes. Selon une évaluation effectuée en 2004 par la Banque asiatique de développement, intitulée Gender and Governance Issues in Local Government, plus de 70 % des femmes occupant un poste de conseillère au Bangladesh ne savaient pas quels étaient leurs droits et leurs devoirs en tant que représentantes. Un pourcentage de conseillères encore plus élevé, plus de 80 %, disait ne pas avoir confiance dans leur aptitude à diriger des réunions. Au Pakistan, seules 22 % des conseillères ont indiqué qu’elles assistaient aux réunions du conseil régulièrement et moins de 30 % savaient quel avait été l’ordre du jour des deux dernières sessions ou quel était le budget du conseil.

Si les taux de participation des femmes élues aux conseils locaux sont faibles, ils dépendent aussi de divers facteurs tels que les normes en matière de genre, la famille, la caste, la classe et la religion. On en vient alors à parler de « l’incapacité » des femmes à s’impliquer dans la politique et les conseils locaux, ou de leur « indifférence ». Les solutions proposées sont généralement des mesures visant à remédier aux carences des femmes plutôt qu’à modifier les réalités institutionnelles qui limitent la participation des femmes, telles que les modalités de l’inclusion des femmes et les caractéristiques des réformes de décentralisation évoquées plus haut.

En conséquence, une participation accrue à la politique exige une bonne compréhension du contexte politique du pays et des modalités d’inclusion en vigueur et une approche intégrée assurant l’autonomisation, le développement institutionnel et la mise en place de mécanismes formels de participation citoyenne et de responsabilisation.

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